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城市化是副产品
世界经济学人ECONOMIST.ICXO.COM 2004-07-16 13:54 来源: 作者:周其仁

  在分别讨论了事关农民收入的一系列事件——粮食交易、土地产权、资产契约、以及“地盘经济”——之后,我们来谈城市化。鉴于近来“规划城市化”的潮流大涨,读者要容本文唱一点反调。我不是要反对“城市化促进经济增长”的命题,而是不能同意,以为既然政府已经掌握了城市化的“客观规律”,就有能耐通过“规划”城市化来促进经济增长。

  规划困境

  的确,“城市”——人口和各种资源在空间上的积聚和集中——的形成,从来是非常“主观”的事情。以北京为例,“六朝故都”的故事,人人皆知。不过历史上没有把北京当做都城的朝代,未必就违反了什么“客观规律”。长安时代,盛唐名扬天下之时,君王与百姓似乎过得也不坏。论今朝,要是毛主席当年决计把首都定在“虎踞龙盘”的南京城,你以为那里就办不成奥运会吗?

  问题是,城市是数之不尽的“主观”在竞争中“凑”到一起的结果。挥舞权杖,划乡为“城”是可能的。但是其他因素来不来“凑”,最后可以“凑”到什么程度,向来由不得政府一家。粮食能不能集中,水怎么样,买卖是否汇聚,交易会不会红火,“人气”如何……,琐碎的事情无数。一个城市最后在哪里扎根,究竟能不能“坐大”,要在琐碎中定乾坤。官家下令“造城”,倘若民间不“买单”,造一座空城没有什么意思吧?要强来吗?“阿房宫,三百里”成为毁灭城市文明的导火索,可是有史为鉴。

  比较可以肯定的,作为商业中心的城镇,向来是自由市场的产物。关于希腊“城帮经济”,史家和理论家一致结论,那是“自由民”的杰作。后来的伦敦、纽约和老上海,离开自由市场不可想象。我国明清年间的四大名镇,又有哪一个是靠父母官“规划”而成的?

  道理在于,组成城市的各种要素,一旦集中到甲地,就不得不放弃流向乙地。要比较每一种要素流向何地对它的主人为优,“琐碎信息”无数,需要靠“分权、自由流动、自主交换”的体制才处理得了。“中央计划”当局以为用一个“主观”代替无数相关的“主观”来做决定,可以更理性、更科学、更伟大。可惜试验的结果,到处一败涂地。你有没有看见,为了料理那个曾经辉煌的“中央计划工业化”的后事,人们多么辛苦!如果连规划产业那样的简单功课都没有做好,要“规划”城市化,岂非痴人说梦?

  可怕的大奖

  正在升温的“规划城市化”,种种宏图伟略,不过是设了大奖的说梦比赛。这第一个大的“奖项”,我在前面的专栏文章里已经论及,就是那个“国土制”。农民的土地,只要转为城镇用地,立马变为“国土”,成为某一级政府的税外财源(外加官员个人可能在征地、审批、立项等环节里的“腐败”机会)。如此重奖之下,“城市化”早就如火如荼,怕是不再需要学者为文“论证”了吧?

  第二个大奖更厉害,叫“行政级别升等”。城里的读者,对“乡改镇”、“建制镇”之类可能不甚了了。不过只要一提“县级市”、“地级市”,大家要明白这些称谓对官员的“意义”就不会太困难。原来,我们这里的城市化正在被“行政升级”所驱动。这可比前一项大奖更有刺激力。因为“圈地为城”是可能落空的,要是各方就是不买单,政府圈地“升值”的美梦可以破碎。但是,行政升等一旦发生就是“实”的:官员的级别、人数、机构和预算,都因为行政升等而发生“在数目字可以计算的”变化。所谓“农民负担”问题,与此大有关系。

  城镇化更危险

  比较起来,“城镇化”可能比“城市化”还要危险。道理在于,乡镇是整个国家政权金字塔的底部,代表正规的国家机器直接面对农民。这一行政层次,官员的收入水平低、升迁的机会少,本来就内生着种种升级无门的“紧张”。现在“城镇化”大张旗鼓,还不是要把这种紧张大大释放一把?三数年前,有人“规划”全国将出现5万个小城镇,每镇吸纳2000个农民就业,就是1亿之众。数字何其诱人!只是我们不妨检验一下:几年来全国小城镇究竟实际容纳了多少农民?又“开发”了多少农地?增加了多少干部人数、机构连同他们的“花费”?

  这不是说“小城镇”就一定没有戏文可唱。如同“城市”一样,镇同样可以积聚、集中经济资源。问题在于,政府同样没有足够的信息处理能力,来“规划”什么“城镇化”。哪里可以兴镇,哪里只能勉强为之,哪里干脆搞不成,是高深莫测的学问。靠“国土制”加“行政升等”来刺激,“城镇化”吸纳农民劳动力的“预期”没有实现之前,土地滥占、官僚膨胀、乡镇债务危机、农民负担等等就可能“升级”到不堪负荷的地步。“危险”一词,由此而来,应该不是危言耸听吧。

  无论如何,城市化——城镇化也一样——是经济要素在空间积聚、集中过程的一个副产品。本文的重点,是指出不同的体制和动力机制将产生极其不同的城市化。愚见以为,在‘行政规划和权力租金驱动“和”市场自由流动组合“之间作出取舍,比在”城市化“还是”城镇化“之间作出选择重要得多。也许,提高我国未来城市化程度的最好办法,是把”城市化“或”城镇化“从政府未来发展大计中一笔勾掉。

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