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机构改革需有明确模式
世界经济学人ECONOMIST.ICXO.COM 2004-10-09 14:36 来源:來源:《中華工商時報》 2003年3月31日  


 
     改革之后的政府各部委近日陸續挂牌,新一屆政府有些什么特點?在中國的改革中它將承擔什么?在中國經濟進程中它具有怎樣的意義?本報記者日前走訪了經濟學家董輔(示乃)。

    向市場經濟邁了一大步

    記者:本屆政府在人員組成和機構設置上,與以往相比有很大的區別,如果說上屆政府還帶有從計划經濟脫胎而出的痕跡,肩負著經濟轉型中承前啟后的作用的話,本屆政府更強化了經濟管理特色,對此應怎樣評價?

    董輔(示乃):我對有些新的國務院領導成員不夠了解,但從人員構成看,總的感覺,總理副總理等人還是比較有經濟工作的實際經驗,是比較務實的人選。新的政府機構設置向市場經濟方向邁出了很大的步子。

    反觀上屆政府的工作,機構改革還是有成績的。比如撤銷了不少政府機構特別是產業部門,這是一個很大的進步。但是走得還不夠,政府機構在設置上仍帶有計划經濟色彩,機構的權限設置還不符合市場經濟要求,保留了傳統的政府審批職能,特別表現在計委、經貿委、外經貿部的審批投資項目上,現在看來,這是一個失敗﹔其次一個失敗是,政府機構雖然減少了很多,但因為政府職能沒變,工作沒減,于是增加了許多非機構性的辦公室,像國務院直屬的就有打假辦、掃黃打非辦等等,政府部門越來越多,慢慢變成永久性的,機構層層臃腫不堪,沒有達到精簡機構目標。

    機構改革還沒有到位

    記者:按照市場經濟要求看,機構改革是否已經到位?

    董輔(示乃):中共十四大以前,機構改革沒有脫離計划經濟下的政府職能,并沒有從市場經濟管理職能出發進行改革。1992年,鄧小平發表南巡講話以后,政府機構要改革碰到的大問題就是,確定什么樣的政府改革市場經濟模式?五次機構改革總趨勢是符合市場經濟要求的。但我在上屆政府機構改革時就說過,政府機構改革要確定經濟體制模式,模式不確定,也是沒有辦法改的。

    具體說來,這次機構改革中有些方案向市場經濟邁進的步子較大,例如國家計委改革成為改革發展委員會,去掉了計划經濟色彩﹔把經貿委撤銷掉是個很大的動作:因為過去經貿委管的事太多,而且按照計划經濟方式直接管企業、管理技改、管理破產指標分配,本來企業對這些都應該有自主權﹔國資委的成立也是個很大的進步,在很大程度上體現出政府職能的轉變。此外,設立商務部是很好的做法。新形勢下,內外貿已經很難分開了,并且越來越多的企業內外貿兼做。這些改革都為政府職能轉變提供了框架,當然新的機構在運行中是否能真正轉移到為經濟服務,還要再看。機構有了,職能也要明確。哪些需要審批?哪些不需要審批?職能不改變,無法符合市場經濟要求。

    但對几個監督管理委員會的成立,我覺得還需要探索。目前,分業經營都在慢慢走向混業經營。資金之間不流動已經不行了。我們采取分業經營方式,主要是為了減少風險,但分業經營會有新的風險,比如市場統一的問題、溝通的問題怎么解決?從整個趨勢看,資本市場必須走向合一,否則不能形成統一的貨幣市場和金融市場,我看這是體制設計上的一個毛病。我國市場自律組織太弱,証券業協會已經改變,但從屬于証監會不應該。

    因此,在機構改革的同時需要加強和建立各種市場化的自律組織,許多市場經濟的功能需要由這些組織來實現。我可以舉一個例子:我們的期貨市場品種很少,只有十几個品種,而國外多達几百個,而且近五六年間沒有推出新品種,只是最近剛剛批下一個強筋小麥。玉米是很重要的品種,期貨市場要求恢復交易已經快兩年了,至今未被批准。石油也同樣,已經從9美元漲到40多美元一桶,我們也得買,為什么?我們沒有期貨石油。什么樣的期貨合約可以推出,連証監會都沒有權力批准,需由國務院批。在國外,証券協會就是個自律組織,是會員制或公司制。而我們的協會依附政府,政府職能權力下放不了。

    還有一點,計划經濟下的政府必須是強政府、是龐大的政府。政府是資源配備主體,實施具體的資源配備,而市場經濟國家,政府的權力很小,但必須提供社會服務、公共產品、國防、治安、經濟協調。因此,從可持續發展看,一些部門還應當強化,比如環保局應成為環保部,保持它的權威性,具備協調各部門的力量。

    我認為,政府機構改革應該很好地討論一下,到底應該采用哪種模式?怎樣走向更加開放的、更大的自由經濟化模式?這次還有些不明確,因此機構設置還有可以商討的地方。

    過渡期尚未結束

    記者:您的意思是說我們在政府機構改革這個問題上,現在還處于摸索中,那么它的參照系應當是什么?

    董輔(示乃):從世界范圍看,市場經濟模式主要有政府主導型和自由市場經濟型。前者有韓國、日本,后者比如美國。但我們不能學習美國。一方面是經濟發展程度不夠,一方面是傳統不同。美國的政府很少管理經濟,因為美國經濟的企業微觀基礎很強,企業獨立自主,市場非常完善,規則性很強,法制也很完善。就我看,上屆政府帶有較大的政府主導型市場經濟模式色彩,保持有對經濟的強有力的指導干預。如我們龐大的經貿委,很像日本以前的通產省。不過從世界趨勢看,政府主導型市場經濟的作用正在淡化。不過,近年日本已經對此做了改革,金融危機后,韓國政府機構也有了很大改變。怎樣走向更加開放的、更大的自由經濟化模式,至少我們還在摸索,模式不明確。

    一般來說,機構改革有以下的前提:1、市場本身完善﹔2、市場主體真正獨立自主﹔3、有完備成熟的自律組織﹔4、法制化﹔5、建立民主制度。這些都涉及政府職能的轉變。

    就此來看一個國家選擇什么模式,是一個過程,由一定的社會歷史條件決定,我們的客觀條件是:第一,中國很大,從歷史上看,需要保持國家統一,政令統一﹔第二,法制社會沒有很好形成,法律在社會生活中作用不強﹔第三,市場經濟體制還在建立完善過程中。企業行為不規范的地方很多,相當多的國有企業,出資人代表還是政府,因此機構改革還處在一個向市場經濟轉型的過渡期。

    政府要依法辦事

    記者:溫家寶總理在執政綱領中,特別強調執法的民主化,提出科學民主決策和依法治國。您認為其精神實質是什么?經濟管理型政府與民主政治、法治政治有怎樣的關系?

    董輔(示乃):市場經濟要求公開、公平、效率、要求參與,政治上也要信息透明化。這些和民主化要求是一致的。另外,在法治問題上,當然我們的法有完善的問題,有制定的問題,但重要的是法治制度建設問題。從人治轉化為法治的過程必須加快,我們的法制有很多問題。比如說,《國有資產管理法》討論了五年、《監督法》討論了十几年出不來。誰制定法?誰解釋法?誰批准立法?政府也要按法律做,才能不越權。

    記者:是不是可以樂觀地說,在中共十六大精神背景下選出的新一屆政府,它的成員和組織機構日益具有了市場經濟型政府的特征,這是中國即將啟動新一輪的、更加深入的經濟政治體制改革的信號?

    董輔(示乃):很難談到樂觀不樂觀,政府機構改革是很被動的,不是主動的,要一步步地走。無論經濟體制改革還是政治體制改革,我們還有很多理論問題要討論,比如,黨和政府的關系,民主監督的問題。改革只能一步一步地走。



 

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