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中国第三代改革的构想
世界经济学人ECONOMIST.ICXO.COM 2004-10-09 16:22 来源:《经济导刊》 1999 年第5期 作者: 约瑟夫·斯蒂格利茨


 


  编者按:约瑟夫·斯蒂格利茨,世界银行副行长兼首席经济学家。自东亚金融危机后,西方舆论界和经济学界一改过去大力赞扬东亚国家经济发展政策的做法,转而开始倾向于全面否定东亚国家的经济发展政策和成就。斯蒂格利茨先生则独树一帜,坚持自己的观点,对东亚国家的经济发展作出了积极中肯的客观评价。他尤其关注中国的经济改革和发展问题,对中国20年来的经济改革和发展给予了充分的肯定,并对中国的未来充满信心。他在过去的两年中针对中国经济改革和发展中存在的问题提出了许多独到的见解。本刊去年的第 5  期刊发了斯蒂格利茨先生于 1997  年 7  月发表的关于经济学的新进展和中国第二代改革战略的演讲。今年 7  月份,斯蒂格利茨先生又一次来到中国,在世界银行北京代表处与中国高级政策制定者进行了会谈,就中国第三个 10  年的改革提出了他的建议和主张。本刊选摘了斯蒂格利茨先生发言的部分内容,以飨读者。 

  第三个10年所面临的经济挑战伴随着过去取得的巨大成绩和历史赋予的巨大机遇,中国已经进入了改革的第三个10年。从任何标准来看,过去 20  年间中国的经济发展都是一个巨大的成功。即使在不乏表现出众者的东亚范围内,中国仍旧以其过去 20  年的成就脱颖而出。但是改革的进程还远未完成。扭曲虽然己经大大减少,但仍然制约着经济的潜能。技术差距虽然已经缩小,但需要追赶的距离仍然遥远。

  我想在这里论一下中国在第三个10年中可能面临什么样的长期经济挑战。在我看来,至少有三大挑战:

  第一,随着经济增长和全球经济环境的变化,那种主要依靠出口和国外直接投资来推动经济增长的战略的重要性将降低。同时,中国面临着继续改善资源配置和生产力的挑战。

  第二,中国在应对金融和社会等多种风险与潜在冲击方面依然脆弱。

  第三,中国面临着潜在的社会和地区差距,如果这一向题不能妥善解决,就可能影响社会凝聚力。

  应对这些挑战的政策大体上可以分为三类:使国内经济成为增长和平等的发动机;通过金融业和企业重组减少脆弱性;加大力度拓展中国贫困地区增长的机会,提高社会凝聚力。   

  国内经济作为增长与平等的发动机   

  从战后发展的历史来看,实际上所有最成功的发展或再发展经济都是以外向型经济为核心的。从日本到西德,从韩国到智利,从香港到毛里求斯,出口市场和外来投资在其发展战略中居于主导地位,它们因此在寻求提高生产力与繁荣经济方面大获成功。

  从历史上看,有许多理由来说明对外开放的重要性。首先,出口市场可以提供规模经济,这在许多发展中国家的国内市场是难以达到的。这种规模经济对诸如汽车(如日本)或者造船(如韩国)等重工业来讲当然特别重要,对于其品牌的研究,开发或者投资在产品销售方面发挥关键作用的行业(如半导体或电视)来讲同样十分重要。

  其次,出口市场可以形成在单一的发展中国家市场内难以形成的一定程度的竞争。竞争压力迫使公司采用新的生产方法,从旧的生产方法中获得新效益,提高劳动者的生产技能。即使公司主要是面向国内市场,外来竞争也给公司提供了衡量其绩效的国际标准。外国直接投资也可以通过提供技术和组织运作的当地标准而起到同样的作用。

  最后一点与上述两点有关,出口的经验和外国的直接投资对于国内生产具有积极的技术扩散作用。它们不仅产生了促使国内企业更新产品的动力,而且提供了相应的方法。

  由此可见,将对外开放置于发展战略的核心地位获益良多。在改革的第一个 20  年中,中国在此方面成效显著。中国已经表明它在出口市场方面的学习进展迅速。在最近若干年中,中国的外资流入已位居发展中国家之冠。这一战略引致的竞争压力和技术进步已经使中国的很多产业迅速现代化。

  既然门户开放政策对中国如此有效,我何以还要指称发展国内经济是增长和平等的发动机呢?原因在于,过份依赖外需的战略己经表现出其局限性。如果这一问题不加以解决,就可能在下一个 10  年中导致发展的中断。

  第一个局限源于中国既有的成就,亦即其经济规模的巨大增长。中国既非毛里求斯,也非韩国。以购买力衡量,其经济实力己位居世界第二。它是国际贸易中重要的全球性对手,不可能在追求其比较利益时随意进出某一特定市场而鲜为人知。当某个新的重要对手表明它能够在进口市场上表现出强大的竞争活力时,竞争进口的公司肯定会向 WTO  或非 WTO  抱怨违规。这些公司总会找到新办法来设置新障碍,使得市场准入或者扩张更加困难。目标越大,竞争出口的公司及其政治盟友就越容易煽动公众不满和反对不断增加的庞大的双边贸易赤字。

  第二个局限源于沿海城市巨大发展造成的结果。外向型经济使这些城市得以繁荣,但它却未能给内地省份以同样的机遇。为了保证国家均衡地向前发展,需要找到其他增长源以带动这些贫穷地区平等发展。

  那么对所有这些如何应对呢?在继续扩大对外技术开放,增加市场约束的同时,中国必须向国内经济注入新的活力,便其在扩大需求方面发挥更大作用。这里我想先讲一讲不可能达到这一目标的几种方式。其一,中国应当避免依赖短暂而不能持续的需求创造的诱惑,例如股票市场价格的人为膨胀。其二,不要加大对某一产业(如汽车业)的压力以服务于创造需求。

  相反,中国应当采取措施利用其庞大的国内市场,它正在成为其自身增长的发动机。一个精心设计用以推动国内市场成长的战略同样可以达到规模经济、竞争压力和技术扩散的目的,在辅之以继续的对外开放时尤其如此。

  模经济中国是一个陆地经济大国。为了利用其幅员辽阔所提供的规模机会,中国必须继续努力扩大国内的商品,服务和要素(如资金和劳务)市场。在一定程度上讲,可以通过运输和通讯的改善来继续支持地区间和地区内的一体化。这中地区间和地区内的一体化是国家一体化和形成单一市场的关键要素。

  政府无需包揽一体化的全部工作。在一定程度上,可以通过鼓励扩大诸如电讯行业的竞争,降低成本而提高利用率来促进一体化。

  竞争压力对将其作为主要竞争压力的国内经济来讲,至关重要的是要有相应的制度基础设施:规章化的改革和竞争政策。通过清除市场推入或价格下降的障碍,有章可循的改革可以使竞争力得以释放。有效的竞争政策可以通过防止出现垄断和卡特尔而维护竞争。

  重视寻找新的国内竞争压力源对于工业和金融业具有重要意义。就其对大企业的拾遗补缺或打破少数企业价格控制的作用来看,中小企业的准入(或准入的威胁)常常成为重要的竞争压力源。提到这些力量的能量,我们只要想一想硅谷中那些企业家的活力就可以了。但是,要想让企业家的活力焕发出来,金融体系必须给这些公司提供足够的融资。如何最好地达成这一目标———如何形成发展中国家的风险投资基金,看来是金融改革应当解决的问题之一。

  为了最大限度地利用国内竞争潜力,有必要让竞争力量在销售环节上各显其能。中国的零售业享有颇具活力的竞争,但却并未扩及批发行业。缺乏上游竞争相当于对零售商征税,不公平地减少了它们的利润,并在此同时提高了消费者最终所付的价格。

  技术国家对于研究和开发的扶持是一个重要因素。虽然技术可从国外得到,但在许多情形下还需要加以应用。类似地,中国需要继续提升对高等教育的支持,特别是在技术领域———这并非说可以损害初等和中等教育,它们是平等增长的基础,而不仅仅是高等教育的补充。

  扩大出口仍然有相当大的空间。如果中国能够抓住 MFA  协议结束所能提供的机遇,就可以创造数以百万计的就业机会。还有一点也很清楚:在一个动态的市场经济中,无需中央计划来精确规划工作机会来自何处。政府的作用是确保新企业的创立没有障碍(例如:住房障碍,劳动力流动障碍,管理方面的负担,缺乏可用的土地和电力),确保促进工作机会形成所必需的制度基础设施(如对中小企业融资)能够到位。   

  减少脆弱性   

  富有活力的竞争、规模经济、技术进步这几种力量对于保持中国的长期发展是至关重要的。如果它们在促进全面增长方面获得成功,就可以在很大程度上减轻脆弱性的后果。

  不过,尽管有活力的收入增长有所帮助,但是这还不够。所有的国家都面临着经济的易变性。我们的目标应当是减小波动的频率和幅度,减轻它所造成的经济和社会后果。一个旨在达成这些目标的战略包括几个要素,更加稳定的经济结构,减轻冲击的安全网———特别是对穷人,能够对不可避免并会造成波动的外部和内部冲击作出迅速而有效反应的政策。

  中国将不得不继续直接面对造成脆弱性的关键根源,特别是金融业和国有企业。这两者都是第二代改革所涉及的问题。不过,由于其范围之广、时间之长,在整个第三个 10  年中,决策者和中国人民需要继续迎接这些领域带来的挑战。

  这里,我想描述一下如果这些问题不能妥善或及时地加以解决可能会造成什么样的严重后果。在某些情形下,资金会流向房地产业,并迅速形成房地产泡沫。这种泡沫不可避免地要破灭,并将向其贷款的银行拉下水。在另外一些情形,狂热的投资可能使得汽车制造厂或者生产某些流行商品的工厂急剧增加。生产能力过剩不断加剧。只是在生产能力已经达到顶点时人们才认识到没有市场来支撑这种生产能力。至此,价格骤然跌落,利润的幻想被惨重损失的现实所替代。于是不得不削减工资,压缩投资,需要政府提供补贴和软贷款。问题的关键不在于融资,而在于实际资源的配置以及国家履行使经济处于接近充分就业水平这一职责的能力。

  更长时期内的金融改革的基本要素是显而易见的,使大银行置身于彻底的商业环境中;把政策性贷款分离出来,由独立的机构来进行操作,将补贴额度透明化;建立金融机构,为末得到足够金融服务的群体提供服务,并抓住包括抵押,消费信贷和中小企业信贷等新的机会。对于所有要素来说,创建新企业(既包括需求方,也包括供给方)和使现有企业扩张是很重要的。在所有这三个方面要素中,都需要对金融机构的规划给予足够的重视,这些金融机构既要能够为其目标功能提供有效的服务,同时还要避免其他地区的同类机构所具有的缺点。例如,抵押市场就需要开发一些象固定付款变动费率抵押(在这种方式下,贷款的期限是随利率的变动而变动的〕这样的创新工具,另外,进行 SME  借款时需要考虑设计出一些可以改进风险共担机制,避免逆向选择以及能刺激贷款人履行职责的合同条款。

  在国有企业部门也可以应用同样的短期和长期挑战的分类法。将国有企业的责任社会化,不仅对于在短期内增强国有企业活力而言是必要的,并且对于更广泛地强化劳动力市场和市场经济的功能而言也是必要的。由市场机制引发的动态的,持续的变动,是一种代价,会导致永久的断层和工作变动(同时我还要指出,这些断层和工作变动会减少整个国民经济进行痛苦的体制性转变的可能性,这是在许多国家由于计划经济的失败所导致的必然结果)。风险和脆弱性会降低人民的福利;如果风险与脆弱性是随着收入的增加而增大的,则它们会抵消掉大部分由收入增长所带来财富。要使市场经济真正地促进福利的增加,至关重要的是,要拥有能够救助那些被飞来横祸击垮的人们的安全网机构。不过,关键还是要寻求将社会公平、有效的风险分担以及个人责任与激励机制结合起来的制度安排。我在其他场合曾经建议过,新加坡和马来西亚所采用的各种变形形式的退休准备基金(这是一种综合保险安排,包括了诸如失业和退休等各种社会风险)可以在强化激励机制的同时降低风险。而在新加坡,公积金已经提供了一部分财源基础的作用,使用个人帐户购买自己的住房,这为基本的社会稳定作出了贡献。

  除了这些补救性步骤之外,中国还应当采取其他措施以降低或防止经济的脆弱性。东欧、中亚以及亚洲其他一些地区的转轨经济脆弱性很大,一个原因是很糟的公司治理结构。糟糕的治理结构造成了信息不对称和不合理的激励机制,这与短期资本较为自由的流动结合在一起,具有灾难性的影响。迄今为止,中国虽然已经避免了迅速的短期资本流动所造成的这种恶化经济的影响,但是公司治理结构问题会自动地带来极高的成本。完善有助于改进管理的机构和措施是非常重要的:运行良好的法律系统;清晰的会计标推和披露要求;规模足够大,从而可以负担得起公司进行监督的成本的机构股东;对小股东的强有力的保护,明确的破产法规以及对企业欺诈行为的强有力的法律惩罚。如果达不到这些要求,则那些本应逐步披露的信息———例如,一家公司的财务状况正在恶化———就只能在公司陷入危机时才会披露出来,而到这时公司已经病人膏盲了。与成千上万家这样的企业结合在一起的公司管理问题,是经济脆弱性的一个主要原因。

  从更广的层面上来说,解除其他一些对信息(无论是关于市场参与者的信息,还是关于管理措施的信息)流动的限制可以在很大程度上降低经济的脆弱性。这初看起来似乎有些不可思议:过多的信息难道不会导致金融市场对每一条消息疯狂地波动吗?也许会,但一般不会。如果信息是有规律地发布的,则市场将很快就会学会不过分地关注任何一条消息。而市场参与者反而会利用一系列连续的消息,将这些消息组合成一幅完整的经济状况的图画。相反,如果一直对信息进行控制,直到在危机中秘密保守不住了才对外公布,则很多无辜的局外人可能会遭受灭顶之灾。

  我要指出的是,经济中的突发灾难并不是经济波动的唯一原因。今天,很多发展中国家正在遭受的灾难是更具有破坏性的———爱滋病———它所造成的伤害要花费几十年的时间才能治愈。中国的很多省份己开始感受到艾滋病的威胁,但其他一些省份还具有世界上为数不多的地区拥有的机会:提前行动,预防其蔓延,世界银行曾经对爱滋病的影响做过一项广泛的研究,被称为“对抗爱滋病”,该研究的中文翻译工作正在进行中。这顶研究得出了两个教训:没有一个国家是免疫的,而预防性政策———尤其是是在爱滋病流行的早期,针对使高风险人群改变行为方式的政策———是可以有所作为的。牢记这些教训,中国就能在面对艾滋病的威胁前不那么脆弱。

  我们还看到更多人受到疾病的威胁。中国因吸烟而死亡的人数为世界第一。根据目前的吸烟模式,中国将有大的 1000  万男性会因自己的嗜好在 30  岁以下死亡,而其中的一半是青少年。但这种疾病是可以避免的:世界银行的报告《阻止蔓延》中清楚地显示:增加税收,提高信息的传递并帮助人们戒烟,可以避免成百万的死亡而不会引起永久性的失业或危害经济发展。世界银行的 2000  年中国报告指出,税率增加 10  %,就会减少 5  %的香烟消费并增加 5  %的税收收入。这些额外的收入足以为中国最贫困的 1  亿人口提供进行基础医疗所需经费的 1/3  。

  提高社会凝聚力   

  在改革进程中至关重要的一点是要记住, GDP  仅仅是达到目标的手段,而不是目标本身。并且 GDP  甚至并不是可持续的,除非中国可以不断地在社会中制造 GDP  增长所需的变化。我特别要指出的是,第三代改革必须要保持对维持———甚至建立———社会凝聚力的高度重视。

  通过回答两个基本问题可以对这条途径进行预测:□什么是主要的变化———中国国内的以及更广的世界范围内的———即那些经济和社会结构中必然的变化?

  中国想建立一种什么样的社会?这些都是大问题,并且它们已经超越了经济的范畴。在这里,我只提出一些我认为与当今中国所面临的中期决策密切相关的一些问题。

  首先,哪些方面可以解释中国转轨的相对成功呢?在其他场合,我已经提到这些因素有:中国对创造新的工作机会和建立新企业的重视。在私有化之前强调竞争以及将生产与地域联系在一起(通过市区企业和乡镇企业)———这是与其他国家所追求的政策的一个显著区别,并且这是中国经济强大的一个主要原因。不过,中国的成功还有一个深层次的原因:中国成功地提供了社会资本,保持了社会稳定和继续执行了基本的管理职能———没有这些管理职能,市场就无法发挥作用。

  在其他大多数的转轨经济中,大爆炸方法导致了严重的经济混乱和社会资本的广泛破坏,这反过来又导致了有形资本的严重恶化。诸如开放资本帐户的政策通过强化经理们进行资产剥夺而非财富创造的动机,从而使问题更加恶化。今天,大部分这样的国家明显比 10  年前更加贫穷。潜在力量的一个源泉是新一代。然而,尽管这一代人中的一些成员拥有成功的市场经济所要求的上进精神,但更多的人由于对国家的未来预期不好而采取了玩世不恭的态度。

  中国在过去 20  年的改革中没有破坏这样的社会资本。实际上,通过从文化大革命的过激中转回头,她有可能使重建信任和互惠的契约成为可能,而这种契约是任何成功的面向市场的经济的基础。但是,在未来的 10  年里,中国将会面临在过去半个世纪里影响世界其他大部分国家的两个社会结构的重大变化。第一个是家庭结构的变化,第二个是城市化,两者都有潜在的深远影响,而且在某些方面它们都与另一个基本的趋势相关,即社交和共同目标的丧失。当扩展家庭的理想让位于独立的核心小家庭的理想,将会发生什么呢?农村的社会凝聚性会被城市的私匿性取代吗?

  这些对社会的巨大压力不可避免。如果中国没有以这种或那种方式控制家庭的规模,那么由此导致的人口增长很有可能阻碍人均收入和生活水平的任何有意义的增长。作为城市化基础的力量亦是如此。在发展的早期阶段,中国重点关注农村地区是适宜的。除非农村地区的生产力和收入提高了,否则大多数中国人的生活水平不会提高。将生产分散到乡镇和村庄也有巨大的意义———而且继续是有意义的。这种政策有助于防止过快的城市化,同时乡村经济为解决困扰其他许多国家的公司治理结构和公共/私营衔接问题提供了独一无二的办法。然而发达工业经济中,有如此多的生产集中于城市不是偶然的。集团化有巨大的经济效益,开发出这样的经济效益对于中国下一阶段的发展将会是很关键的。

  因此,这个问题并不是城市化进程是否会发生的问题,而是它如何发生的问题。亿万中国人几十年的生活水平将是回答这个问题的关键。过去,在发展的早期阶段,城市为增长的经济机会支付环境极大恶化的代价———即高度拥挤产生的问题,从空气污染到不卫生的条件,以及不安全的水源。

  中国不幸地走上了这条道路,而且总有力量继续推动它往这个方向走。但是这种结果对中国来说并不是不可避免的。如果她选择回头,那么,中国社会有办法这样做。税收是一个工具:提高对汽车和其他交通工具的税收以及提高汽油税,不仅可以限制小轿车的不利效应,同时也是重要的收入来源。投资公共物品是减轻城市化成本的另一个重要工具。土地稀缺尤其有充分理由要求城市的密集性,这种密集性特别支持大众交通系统,但这样的大众交通系统没有必要直接由公共支出建立;我们越来越知道,在适当的监管和合同安排的情况下,民间部门如何有效地提供这样的公众基础设施(补充解释一下,这样的公共交通系统与小轿车一样,对总需求具有强烈刺激作用。实际上,如果采用另一种战略,即不加约束地依赖小轿车,那么对公众投资基金的需求可能会更大;必须有公路的大规模扩展,与公共交通设施不同,它不会自我融资)。这种高密度也意味着需要政府留出公共投资空间,这不仅会改善城市环境,而且有助于建立社会交往的空间。让我说得更清楚一些:城市规划要求诸如包括公共公园在内的土地使用框架,以及城市交通战略等基本成分。大部分市场经济采用灵活的分区体系作为执行土地使用计划的机制。

  早些时候,我谈到了伴随城市化和家庭的核心化所常常带来的社交感觉的丧失。但是中国有历史传统以及本体的感觉,基于此,她能够恢复社会交往的感觉。家庭关心它所有的成员,社会亦如此。然而关心并不意味着每个人都必须吃大锅饭。作为家庭的一份子要求相互的责任感。家庭根据个人的需要和各个成员的具体情况,仔细地区分不同的关心的细微差别。一个由于运气不佳而面临财务窘境的儿子和一个由于缺乏关心或努力的儿子被不同地对待。政府无须如此精确地区分它的帮助;但不可避免的,工业化将更多的重担放在政府的肩上,由其来提供这样的帮助。

  这个家庭的比喻暗示了三个观察结果。首先,中国是一个国家,一个全民社会,要求有全国性的、但仍然可适用于不同省份的情况的足够灵活的安全网。中国遏制地区差别的努力应当被称赞,也应继续下去。世界银行和其他地方的研究显示历史上内陆(不与水路相接)地区在经济上处于很不利的地位。今天较好的交通系统可以减轻一些不利之处。这样的交通系统既可以将国家联合成一体,又可以作为我前面提到的国内总需求的源泉。

  这仅仅只是今天国家能够影响其公民的方式的一个例子,这种方式在以前的世纪里是无法利用的。全国通讯系统(包括电视和广播)是另一个例子。国家现在能够以从前无法做到的方式即刻分亭经验。这种国家的景象与高水平的地区自治和责任感不无一致。实际上,在一些情况下,这样的地区责任感可能对有效的共同行为而言很关键。但这与妨碍产品和人员流动的地区障碍是不一样的。

  第二,最有效的、最理想的再分配———安全网要求高度的地方参与。

  第三,发展的进程不可避免地会导致较大的不平等。一些中国公民已经富裕了,其他人也将富起来。然而我必须指出,主要不是收入不一致本身,而是那些处于极端的人,贫困和非常贫困的人的状况,值得我们关注。中国的任务之一是必须继续根除贫困。而且在这样做的时候,必须采取针对根除的本质、原因和战略的广泛的步骤。我们世界银行现在正在准备 10  年一度的有关贫困的世界发展报告。它将强调贫困人口不仅面临有限的收入和经济机会,而且面临更大的风险———会导致产生对我前面所强调的安全网方案的更加迫切需求的风险。同样重要的是,贫困人口缺乏力量。他们的声音微不可闻。在许多国家,贫困人口一直面临暴力的威胁。更糟糕的是,这种暴力常常来自本应该保护他们的人。只有通过共同的行为,通过社会的组织,他们的声音才能被听到,他们的境况才能被改善。中国长期以来有放大这些声音的机制———这是她在根除贫困上有令人印象深刻的记录的原因———但她必须在未来的 10  年中改进和加强这些机制。   

  结论   

  社会是进化的。社会进化的每一个阶段部分是对前一阶段的反应,反过来,也为进化的下一阶段做了准备。在每一个阶段都有惯性的力量,有担心失去权利的既得利益者,担心价值观念变化的保守主义者,以及所有将变革看作威胁并回避风险的各类人。但是尽管存在这样的力量,社会仍成功地进化着,而且当他们专注于面对末来的挑战时,他们没有陷入过去的泥沼。在过去的 50  年里,中国以半个世纪以前完全没有预料到的方式进化着。从过去 20  年的有领导的进化中产生了一个新的国家,比中国悠久历史上任何一个阶段都要强大和更加生机勃勃。

  当第二代改革开始时,改革第一阶段的问题并没有完全解决;而且当中国需要开始面对她的下一个阶段时,这些后来的改革仍然还有很长的路要走。于我,或许于任何人而言,无法试图勾勒出今后 25  年中国奇迹般的进化,更不用说下 1000  年的远景,但是有大部分仍是明确的。支撑中国潜在的成功,必须是解决一些基本的第二代改革的挑战———包括那些与金融部门、国有企业有关的挑战,以及可行的税收体系的产生———当这个国家努力创造她的远景时,我希望我今天的讲话能有助于就该景象的本质及其实现方式展开公众讨论。成功地创造和实现这个景象不仅关系到 12  亿中国人的未来福祉,也关系到人类的未来福祉。
 
 

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