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在1978年的农村土地承包制开始以后不久，中央与地方的财政关系也很快进入到了一个以“包干”为特征的过渡体制。“包干”或者“承包”二字是中国民间对一种简单的合约形式的俗称。长期以来，私人产权的所有制是中国经济改革中的一个意识形态 “禁区”，而“包干”的含义不仅通俗易懂，而且很容易被改革者普遍接受，因为谁都知道，在“包干”或“承包”中，政府依然拥有最终的所有权。以我之见，所有权与使用权的分离乃是中国经济改革的一个非常重要的创举。没有了它，其他则都不存在。中国30年来的经济体制转型基本上就是依赖 “包干”或“承包”这种大家都容易接受的本土的方式展开和推进的。
就这样，进入经济改革时期之后，中央与地方的财政关系开始了以地方与中央签订财政上的 “承包”协议为主，形成了以划分收支为基础的分级包干和自求平衡的财政关系。这种财政体制也时常被称为财政上的 “分灶吃饭”。但其间因为国有企业改革政策的推行，也使得中央与地方的财政体制相应地做出了一些调整。
1982年，国务院颁发 《关于实行“划分收支、分级包干”财政体制的暂行规定》，决定除了3个直辖市之外，其余地方均实行形式各异的财政包干体制，即实行所谓的“分灶吃饭”。这个规定的主要内容是对财政收入进行分类，划分为固定收入、分成收入和调剂收入三类。而财政支出按照企业事业单位的行政隶属关系进行划分，地方财政在划分的收支范围内多收多支、少收少支，自求平衡。但是，由于各地区的经济发展水平和初始的财政条件不同，在实际执行过程中各地区的包干方案是有所不同的。根据钟晓敏教授的分析，在1980年到1985年，大概有四类方案在不同的地区得到了执行。
第一类是执行标准的“划分收支、分级包干”的体制。执行这一体制的是四川等15个省。这15个省根据1979年的收支预计数作为基数，收大于支的按比例上缴中央，收少于支的，不足部分由中央从工商税中按某一比例进行调节。中央承诺这个方案一定5年不变，地方自求财政平衡。第二类执行的是特殊的地方预算财政体制。这类体制主要是在新疆等5个少数民族自治区和几个视同民族自治区待遇的省。根据这个方案，这些地区除了继续享受原来的特殊待遇之外，也参照第一类方案划分收支范围，确定中央的补助金额，并保证每年增加5%，5年不变。地方的收入增长全部留归地方。第三类方案的设计针对广东和福建两省。在这两个省实行“划分收支、定额上缴或定额补助”。这个特殊的政策是为了配合开放和经济特区的建设。第四类就是江苏的试点方案。在1980年后，江苏继续按照试点办法执行，即实行“固定比例包干”的体制。但是实际上在1981年后江苏也实行了上面第一类的包干体制。
在1980年中央决定实行财政包干的基本体制之后，决策者本来的想法是把这种“分灶吃饭”的体制作为临时的过渡安排，只准备实行5年。因为在当时的改革设计中，准备后来实行按照税种划分中央与地方的财政收入的。甚至在1986年国务院准备的“价税财金贸”配套改革方案时曾准备以“分税制”取代“分灶吃饭”体制的。后来这个配套改革方案流产之后，国务院反而决定要将这个财政包干的体制继续执行下去，而且在1988年向更大的范围推广了。
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