1988年的财政大包干体制基本延续了1980年的体制模式，而且因为把新兴的“计划单列市”也纳入了财政包干的范围，结果涵盖的地区达到了37个省、直辖市、自治区和计划单列城市。具体而言，财政包干的安排实际上有六大类：

（1）收入递增包干。以1987年的决算收入和地方支出为基数，参照近几年的收入增长，确定地方收入递增率（环比）和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成和上解比例在中央与地方之间分成；超过递增率的收入全部归地方。达不到递增率的由地方自行解决。实行这种体制的有北京、河北、辽宁等10个省市。（2）总额分成。根据前两年的财政收支状况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重确定地方的留成和上解中央的比例。天津、山西和安徽3省实行了这个体制。（3）总额分成加增长分成。这种办法是在“总额分成”基础上增加的收入再进行与中央的比例分成。实行这个体制的是大连、青岛和武汉3个计划单列市。（4）上解额递增包干。以1987年上解中央的收入为基数，每年按照一定比例递增上解。广东（包括广州）和湖南采用了这个体制。（5）定额上解。按照原来核定的基础，收入大于支出的部分，确定固定的上解数额。上海、黑龙江和山东实行了这个定额上解的体制。（6）定额补助。按照原来核定的基础，支出大于收入的部分，实行定额补助。实行这种包干办法的有吉林、江西等15个省市（区）。

作为一种固定租合约的变种，五花八门的财政承包的体制至少在边际上改变了地方政府的激励，应该会显著提高地方政府对增加收入的努力。这个问题我们会在以后结合一些重要的经济学研究的文献专门讨论。不过，这种财政上的分权体制也产生了很多负面的结果。最明显的结果是地区之间的“待遇”不平衡。比如在1980年代中期，上海每年上缴中央财政120亿元左右，而广东在其经济迅速发展之后上缴额依然只有10多亿元。另外，经济学家也认为，财政承包制度还造成了地方经济之间的相互封锁，有碍市场的整合。

从统计上看，财政承包制度的大面积推行的确逐步改变了政府预算财政的增长格局和中央财政的相对地位，集中表现在财政预算收入的增长开始出现落后于GDP增长的趋势，中央财政也出现相对下降的趋势。政治学家王绍光在《分权的底线》（1997）对1978-1994年间出现的这个财政现象有过这样一段描述：

“中国的政府财政收入占GDP的比重从近31%跌至不到11%，下降20多个百分点。政府开支与GDP之比也有较大幅度的下降，但跌幅要小一些。结果，预算赤字持续增加。更耐人寻味的是，目前各级政府的资金都严重短缺。中央政府的财政状况尤其糟糕，其在国家财政收入中的比重大幅下滑，从改革前的约60%降至1994的不足33%。到1995年，中央政府的开支中有50%多是靠国内外借债维持的。尽管地方政府收入在国家财政收入中的比重有所增加，它们在GDP中占的比重也下降了。这一比重在三分之二的省份里缩小了10%还多。我们完全可以说，地方和中央政府都陷入了严重的财政危机。”

王绍光对中国的财政分权为什么会导致总政府预算收入占GDP的比重下降给出了一个有意思的解释。他认为，中国的财政承包制本来是为了调动地方政府的积极性，刺激他们加大征税的力度，从而使中央和地方都能从税收增长中获益。然而其结果并非如此。不仅财政紧张造成了中央和地方政府之间的矛盾，而且财政的紧张却出现在中国持续的经济增长期间。这是一个悖论。用他的话说，这个悖论的根源是，中国的财政体制的设计让中央和地方政府都拥有了太多的自由裁量权，这为机会主义行为盛行开了方便之门。中央和地方都指望从机会主义作法中得到好处，但结果双方都以财政收入不断下降而告终（相对于GDP），原因是他们陷于典型的囚徒困境之中。

的确，很多学者都指出了在1980年代以来频繁调整的财政体制使得中央与地方财政分配关系缺乏稳定性的问题。例如，以研究中央-地方关系为专长的经济学家黄佩华（ChristineWong）也提到，中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额，采取多种措施频频从地方财政“抽调”资金。她列举的事件包括：从1981年起，国家每年发行国库券，并向地方借款；1983年起开征能源交通重点建设基金，并将骨干企业收归中央；1987年，发行电力建设债券；1988年取消少数民族定额补助递增规定。除此之外，中央还陆续出台一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。而地方在此条件下也发展出一系列应对中央的策略性办法。这些中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为，极大地加深了双方的戒备心理，使中央与地方的财政关系具有了一个复杂的博弈性质。

来源:经济观察报