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我在上一篇文章中记述了1980年代以来在中央与地方财政分配中实行的“分灶吃饭”体制。但是这种向下分权的财政体制却缺乏稳定性。尤其是，它导致中央财政收入的不稳定和捉襟见肘的尴尬局面不断出现，从而中央不得不频繁地去修改、甚至去破坏这个体制。例如，以研究中央-地方关系为专长的经济学家黄佩华（ChristineWong）教授提到，中央为了扩大在财政收入总额中所占的份额，采取多种措施频频从地方财政 “抽调”资金。她列举的事件包括：从1981年起，国家每年发行国库券，并向地方借款；1983年起开征能源交通重点建设基金，并将骨干企业收归中央；1987年，发行电力建设债券；1988年取消少数民族定额补助递增规定。除此之外，中央还陆续出台一些被戏称为“中央请客，地方拿钱”的增收减支措施，致使财政包干体制变得很不稳定，挫伤地方积极性。面对中央对财政体制不断做出的单方面的随意修正，地方也发展出一系列应对中央的策略性办法。中央“抽调资金”与地方“明挖暗藏”的行为极大地加深了双方的戒备心理。
针对这种现象，张闫龙在“财政分权与省以下政府间关系的演变”一文中曾特别提到过一个重要的细节。他说，那个时期中央相关政策文件的一些措辞可以清晰地揭示这一时期中央与地方财政关系中存在的巨大摩擦。例如，国务院1988年发布的多个文件中的结尾处反复有这样的文字：“……各地实行财政包干办法以后，要认真执行国家规定的各种财政、财务制度。凡应当征收的税款要按时、足额收上来，不能违反税收管理权限，擅自减税免税；不能把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库’”；“各项开支要严格按照国家有关规定支付，不能违反财务制度、会计制度；所有收支都要按规定如实反映，不得打“埋伏”、报假帐”；“要加强对财政工作的领导，积极支持财政部门履行自己的职责，严肃财经纪律。各级人民政府要带头执行国家的财经制度，不得越权行事，自作主张，影响全局，更不得以或明或暗的方式去指使财政部门违反国家规定处理财政问题”。（《社会学研究》2006年第3期）
地方不努力征税的这个对策性行为有助于解释财政包干制度下预算收入的增长为什么趋于下降。可是，如果以此相信地方政府没有从地方的经济增长中获得更多的收入控制，那就错了，否则我们就不能解释是什么为地方经济的增长提供了强有力的正面激励。正如国务院的文件提醒的那样，“把预算内的收入转移到预算外，或者私设‘小金库’”其实已经成为地方政府的重要收入来源。这个更复杂的问题把我们引向了一个非常独特的中国现象，那就是地方预算外收入的存在和增长。
在中国，预算外收入并不是财政分权改革的产物，它在计划经济时期就已经存在，但是那个时候的规模比较小，与改革后期不可同日而语。在1980年代中央与地方财政分权之后，预算外收入迅速演变成为一个庞大的地方收入来源。预算外收入的构成和来源并没有固定的模式，但都是地方政府自收自支不纳入预算管理的收入。一般包括地方财政部门管理的预算外资金（如各种税收附加和基金、集中事业单位的经营性收入、集中企业单位的收费等）、行政事业单位管理的预算外资金（如地方政府的税收附加和基金、行政事业单位的收费等）、国有企业的预算外资金（如部分折旧上缴、部分利税的上缴等）以及由地方政府管理的社会保障基金等。根据国家统计局的数据，由于预算外资金的增长，到1992年全国预算外资金的规模为3855亿元，是当年预算内财政收入的97.7%。
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