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省管县:放权让利的制度创新
世界经济学人ECONOMIST.ICXO.COM 2008-08-29 12:56 来源:one.icxo.com 作者:邓新华
“市管县”是计划经济向市场经济转型中的一种过渡安排,带有浓厚的计划风格……

  从2002年起开始试行的“省管县”改革,至今已有20多个省先后试行。改革的内容一般包括:管理体制上,把更多权限直接下放到县;财政收入分配上,把更多的财政收入留在县里。这样的改革,实为推动市场经济体制进一步深化的必然要求。

  “市管县”是计划经济向市场经济转型中的一种过渡安排,带有浓厚的计划风格。在传统经济体制下,行政命令主导着各地发展。这种行政权力的安排确立之后,就会按照其自身逻辑运行,其中一个显著的特点,就是发出行政命令的中心,往往也是吸聚资源的中心。每个省都通过行政命令集中很多重点资源到省会城市,下一级的地区行署所在地、地级市,也通过行政命令吸纳周边各县的资源。因此,在传统经济体制下,人们看到的就是省会城市、行署所在地无可置疑的地位。

  这方面可以比较一下美国和法国。美国建国之初,就确立了各州、州下面的各市拥有较多的自主权的体制。因此,在美国,首都华盛顿市并非资源吸聚中心,各州的首府也未必就是该州的中心城市。最大的加利福尼亚州,其首府就不在人们所熟知的洛杉矶、旧金山,而是在名头不大的萨克拉门托市。而在行政命令色彩相对浓郁的法国,则是首都巴黎这座超级大城,居高临下地俯视着所有城市。

  我国自改革开放以来,崛起了深圳、青岛、厦门、东莞等非命令中心的城市,但这还远远不够。推行“省管县”,取消“市管县”,就是取消了众多中间层级的行政命令中心。这就把更多的管理权限、财政收入赋予了县一级,为县域经济的加速发展解除了一重障碍。同时,让地级市和县平等发展,也有利于恢复地级市的正常城市职能。

  实行“省管县”,行政体制扁平化,省级直接管理的单位增多,这种体制就会硬性要求省级下放更多的权力,尽量只管理那些涉及全省局面的事务,否则就会管不过来。省级必须在规则上明确划定管理范围,减少领导的随意指挥,这也更符合现代行政的要求。

  把更多的当地经济事务交由当地处理,有利于提高决策效率。当地政府的触觉比上级政府更灵敏,对具体细节的把握更及时、准确,做出的决策更符合实际。正如经济学家周其仁教授所说,中国改革开放以来,很多成果都是地方先摸索出来,然后再得到上级的承认、推广。上世纪80年代乡镇企业的异军突起、90年代民营企业的崛起,都体现了这一特点。省级直接放权让利到县,就使县一级有了更多的因地制宜发展经济的灵活性,也使比较优势原理在更基层、更广阔的范围内发挥作用,这有利于催生更多的有本地特色的强县、强市。

  因地制宜的典范,莫过于广东东莞市。东莞发展的特点就是藏富于民、藏富于基层。东莞的每个镇都有较大的自主权。这样安排行政权力的结果就是,在东莞,不但看不到中心市和市外各镇的发展反差,甚至很多镇比市内发展得更好(世界经济学人http://economist.icxo.com),这在其他地区是少见的。

  “省管县”也把改革开放以来蓬蓬勃勃的地方竞争直接推进到县一级。地方竞争,竞争在谁能创造更好的市场条件。那种缺乏科学发展观的行政干预市场的做法,是吸引不来企业的。“省管县”使县一级直接受到相邻的县的竞争,就使每个县都有了更多的向市场让步的动力,这是企业发展的福音。另一方面,“省管县”节约了大量行政成本,使企业面对的中间审批环节减少,这在经济学上,即是减少“交易费用”,使市场运行更畅。

  向市场经济转型带来我国30年经济奇迹。转型到今天,需要碰触更多旧体制,作出更多新安排。“省管县”既是深化改革的内在要求,也是为可持续发展提供稳定的制度保障。很多发展中遇到的复杂问题,都是在制度创新的利器下解决的。“省管县”实可期待。

关键词:省管县   制度创新         
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