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耕地保护和城市化用地的冲突
世界经济学人ECONOMIST.ICXO.COM 2009-01-05 17:45 来源: 作者:赵农
将80%以上的耕地列为基本农田而加以特殊保护,其实成为中央政府对于这种目标权衡所设立的一种边界。

  中国在历史上是一个农业大国。土地作为最主要的生产资料,与人口的状况结合在一起,在相当程度上决定了不同时期中国社会的稳定与发展。而土地的分配,也直接决定了国民收入的分配,从而影响社会的分层和分化程度。王朝的更迭,除了外族的入侵之外,主要是由人口与土地的矛盾和社会的严重分化所引起的。其中,无土地依托的流民的大量涌现,不啻对社会稳定构成巨大威胁。可以说,上个世纪初开始发生在中国一个政权取代了另一个政权;及其发迹和政权的最终取得,就源于中国当时存在的土地问题、对这一问题的有意放大以及对于土地权利的特殊安排,并通过土地的均分和对分配后土地所有权保护的承诺,而赢得了民心,由此获取了整个大陆。

  对于凭借土地问题并通过武力手段取得政权的统治集团而言,防范以同样的理由和同样的方式失去政权,无疑成为一种经常性的自觉。所以,通过土地政策而在中国的工业化和城市化进程中保持社会的稳定,就成为中央政府确立的首要目标和任务。而这一点,充分体现在现行的耕地保护政策之中。

  诚然,经济的发展和人民生活水平的改善也是中央政府选择的重要目标。在国家之间随着经济全球化而展开激烈角逐的更加广阔的背景下,上述目标的重要性也在日益增强。因而,上述目标的达成,业已成为现行政权甚至政体之合法性与正当性赖以确立和维持的重要基础。显然,在二元经济结构存在的情况下,通过工业化以及由此产生的城市化,实现农村剩余劳动力的转移和农民身份和职业的转变,就构成实现这些目标的主要途径。

  社会稳定和经济发展的双重目标,决定了中央政府在土地政策上既要体现保护耕地和稳定农民的土地承包经营权、又要使得农用地在一定程度上发生转用的鲜明特征。两者根本上相互冲突的政策含义,在实际情况下究竟如何体现以及体现的程度,则取决于中央政府对于社会稳定与经济发展目标之间的权衡。这一权衡,对于理性的政府而言,势必也要遵循政策效果边际相等的原则。这样,中央政府在不同时期和宏观经济状况下采取不同的政策,或对相同的政策采取有差异的实施力度,就不难得到合理的解释了。

  将80%以上的耕地列为基本农田而加以特殊保护,其实成为中央政府对于这种目标权衡所设立的一种边界。不过,该项政策中所蕴涵的所谓“粮食安全”的官方诉求,与其体现了中央政府对于社会稳定的重视程度,不如说反映了其对国际局势预期的不确定性以及把握程度的不自信。从经济全球化或国际经济分工的角度看,如果全球的粮食产量相对于总人口是充裕的,就不会出现所谓的粮食安全问题,因为通过国际贸易粮食供应不足的问题是很容易得到解决的。此外,以全球7%左右的耕地养活22%人口,作为资源配置,必定是不经济的。在全球范围内,它缺乏任何比较优势。所以,基本农田特殊保护政策和其他耕地保护的政策,根本上建立在对中国8亿农民的现状以及农村劳动力转移速度的判断和预期的基础之上。它与国家的粮食安全无涉,却与社会稳定或政权安全高度相关!

  农业的效率既取决于单位土地的产出,也取决于农民平均的土地使用量。而且从效率提高的幅度来看,后者显得更具潜力。因此,解决现有农民的生存和发展问题,根本的出路在于农民土地产权保护下土地的流转和剩余劳动力的转移。如果说中央政府所制定的耕地保护政策在一定程度上具有合理性与正当性,那么对于耕地保护程度的确定,应当遵循的是农民人均使用土地不减少或有所增加的原则。在这一原则下,农地的转用就应当得到许可。

  在城市化过程中,建设用地的增加是势所难免的。这注定会使耕地的总量有所减少。然而,城市化在理论上应当还使居民住宅的人均占地进一步降低,土地的集约化程度得以提高。这在一定程度上可以缓解城市化与耕地减少之间的矛盾。此外,土地的整理和耕地的再造,也可在解决土地问题中起到一定的作用。

  然而,问题的症结不在耕地减少的事实,而在于产生这一事实的制度与机制。在农村土地集体所有制下,农民集体和农户的土地产权必然会在地方各级政府公共权力的行使过程中,在地方或部门利益及目标的追逐下,受到不同程度的侵袭与削弱。国家所实行的“土地用途管制制度[1]以及在实施该项制度中所采取的计划管理方式,不仅无助于农民土地权利的赋予和保护,而且在制度的实施与计划管理的运行中不断产生出新的需要管制和计划的内容与需求。令人悲哀,这些内容和需求恰恰来自管制和计划本身,其对象也正好是日益庞大的计划队伍!因此,其结果是不难推测的——而且必然是,要么土地被无效利用,大量耕地被占用;要么土地被冻结,城市化的进程受到阻抑;而更多的情形则是在这两者之间来回摆动。

  这样,在耕地保护和城市化用地的冲突的表象背后,其实就是在现有的土地制度安排下,在城市化过程中,土地已在无效利用,而且还将不断地被无效利用。这种性质,仅仅依靠加强土地的管制与计划,是无法加以根本改变的。甚至还会进一步加大土地利用的社会成本,因为管制和计划的成本也恰在其中。这就宣告了现行土地制度下政府主导的城市化的终结,同时预示着土地制度的深化变革、从而更加有效的土地制度的诞生!

  注释:

  [1] 见《土地管理法》第四条第一款:“国家实行土地用途管制制度”。

  2007年7月30日 于北京王府花园

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